中共常德市委六届七次全委（扩大）会议提出:“优化中心城区规划设计，按照lsquo;沿江发展、滨湖生活rsquo;的空间布局，坚持内提外拓、统筹发展的建设原则，做好城市功能分区、江北江南统筹发展”。这意味着一江两岸协调发展已经提上市委市政府重要议事日程。围绕这一课题，市政协经科人资环委与武陵区、鼎城区政协组成联合调研组，在肖朝进副主席、朱传宏副主席带领下，进行了为期两个月的专题调研，现将调研情况汇报如下。

　　一、现状

　　近年来，按照市委、市政府推进市城区“一江两岸”协调发展战略部署，市直各相关部门从体制、政策、资金等方面积极支持了江南城区的经济建设和社会事业发展，对促进一城四区共同繁荣起到了一定的推动作用。但随着经济社会发展和改革的不断深入，同样作为城区的江南与江北的差距在逐步拉大，建设、管理和发展的矛盾日益凸显。

　　（一）“生活在亚洲，消费在欧洲”令人心酸。凡是到过沅江两岸的，首先的感受是城市基础设施的巨大差别。江南城区的人笑言：“生活在亚洲，消费在欧洲”。江南城区历史欠账较多，基础薄弱，加之规划与管理先天不足，城市布局极不合理，城市违法建设问题突出。放眼望去，江北中国常德诗墙“三绝诗书画，一墙天地人”享誉海内外；江南沿岸杂草丛生，长廊凋敝，一派苍凉。尽管江南城区借“三改四化”东风，提质改造城区交通路网，交通状况大为改观，但江南城区内部交通并未形成真正顺畅连通，原武陵镇和常德经开区同在江南，两者之间一座窄窄的枉水桥相连，严重制约两地的经济社会沟通融合，完全不适应城市发展。原武陵镇供水管网老化严重，停水停电现象屡屡发生，排水系统规划不到位，遇大雨形成内涝；江南城区的商贸物流业主要围绕桥南市场分散经营，市场老旧、停车困难、物流不畅、经营规模小、档次不高；在住宿、餐饮、购物、休闲、出行等方面，江南与江北也有很大差距，大部分消费都吸引到了江北。常德经开区作为我市老工业基地，老城区基本为棚户区，涉及人口多，改造面积大，补贴额度高，工作任务重，城市建设提质升级困难重重。

　　（二）“割肉”割得令人心痛。地改市以来，市委、市政府多次调整市城区区划，频繁的进行“割肉式”的行政区划调整和财税征管权调整，1991年以来，鼎城行政区划和财税征管权限被多次调整，1992年建立德山经济科技开发区，1994年3月成立省级德山经济科技开发区，2010年6月成立国家级开发区mdash;mdash;常德经济技术开发区，加上1994年柳叶湖旅游度假区定为省级旅游度假区。鼎城区一次次失去最有收入增长潜力的“城郊型”经济，一次次失去最有收入增长潜力的优质税源，对江南产业发展产生了较大冲击，导致产业发展单一，同质化竞争加剧，协同发展积极性不高，江南城区和江北城区的产业规划不能有机结合。许多项目建设涉及武陵、鼎城两区，项目的机构代码、工商登记和税收在市本级和武陵区，而项目用地涉及到鼎城区，导致协同不够。如兴隆国际物流园项目作为武陵区招商引资项目，项目用地640亩全都在鼎城区，武陵区拆迁师出无名，鼎城区拆迁缺乏动力，项目进展缓慢。

　　（三）“括弧不含鼎城区”令人心寒。市委、市政府许多文件常常注明市城区(不含鼎城区)，政策上的差别对待导致社会事业的不平衡发展。如市政府出台《关于鼓励发展社会养老服务业的意见》，对社会力量兴办的养老服务机构，按每张床位一次性给予2000元的资助和入住人员每月50元的营运补贴，但文件明确指出“不含鼎城区”，导致多家民营养老机构放弃落户鼎城。城市低保保障线划定有别。目前鼎城城市最低生活保障线按每月350元的标准执行，而武陵、经开区、柳叶湖却按每月400元的标准执行。学位紧张是目前市城区中小学普遍问题，江南城区更为突出。江北城区班额明显下降，小学平均班额低于50人，江南城区小学平均班额63.8人，最高班额达到83人，大大超过教育部规定标准，存在极大安全隐患。在现代信息技术装备上也差距明显，江北城区中小学实现了宽带网络校校通和班班通，正启动网络学习空间人人通，江南城区中小学仅实现校校通。财政体制实行省管县后，鼎城区学校建设项目享受到的上级财政支持明显少于我市其他县。中央政府从2011年开始启动学前教育推进工程，我市其他县均享受了约1000万资金支持，但鼎城区未能争取到任何投入。在卫生事业方面，主要表现在江南城区优质资源相对不足，目前没有一家三级综合医院。原武陵镇现有的社区卫生服务机构层次低、数量少，没有一个符合社区卫生服务机构标准。

　　二、原因

　　（一）历史局限。

　　1988年4月18日，湖南省人民政府通知：“撤销常德地区实行市领导县体制”，地级常德市成立时将原县级常德市、常德县撤销，调整为2个市辖区即武陵区、鼎城区。二十多年来，随着我市城市化进程的不断加快，城市空间不断拓展，城市功能逐步完善，人居环境质量全面提升。但是，由于地改市匆匆完成，武陵、鼎城两区草草成立，城乡交错、事权辖权分离、地域划分不合理、城市发展空间不足、体制机制不顺的弊端随着时间的推移逐步显现，直接影响区域整体竞争力提高和区域经济一体化的形成，亟须进行调整。

　　(二)理念错位。

　　自我市撤地建市以来，关于江南城区和江北城区的定位一直尚存争论。江北城区包含武陵区和柳叶湖旅游度假区，武陵区作为我市政治经济文化中心，作为市辖区形象定位清晰，柳叶湖旅游度假区作为旅游景区形象突出，行政功能不全；江南城区包含鼎城区和常德经开区，二者作为传统的农业大区和工业园区，市辖区形象扑朔迷离。这里有地理阻隔的原因，更是认识偏颇所致。纵观鼎城经济社会发展，总是自觉不自觉的自我禁锢了前进脚步，浓郁的“常德县情结”战胜了“市城区概念”。部分鼎城干部依然还未从农业大县的情节中解脱出来，打不破小农意识的束缚和农业大县的思维惯性，对鼎城作为市辖区这一区位优势和城市特色没有充分认识。反观市里决策层面亦未真正将“一江两岸” 纳入统筹考虑，人为割裂市城区的情况频频发生，你舍不得“常德县”，我就把你当作县，极大挫伤鼎城干部群众积极性。此外，武陵和鼎城两区在遇到产业发展同质竞争的时候多相互指责之能事，少共同发展之胸怀。

　　 (三)体制不顺。

　　与武陵区相比，鼎城区作为“区”的概念模糊，市里在管理上区县不分，既不按县级模式管理也不按区级模式管理。市直职能部门对武陵区、常德经开区、柳叶湖度假区的管理一般都通过设置分局实行垂直管理，或由市局直接管理，而鼎城区则沿袭县的管理模式，设置相应的区局，因而很多问题难以协调处理。用地管理方面，其它三区的用地指标全部纳入市级统筹，征地由市本级统一报批，而鼎城区则由省国土资源厅纳入“特例”，参照县级模式报批土地，导致一江两岸在用地上无法协调；城市管理方面，鼎城区是我市沿江四区中，唯一没有将建管体系纳入市级统筹管理的区，采取的是集镇管理模式，城管体制严重不协调；财政管理方面，市财政对鼎城区按照“一级政府、一级事权、一级财政”的原则，赋予了鼎城区独立完整的财政体制，而在“省直管县”改革中，鼎城区则被确定为“市管区”体制。这项改革推行以来，鼎城区既没有享受到一个农业大县的同等待遇，也基本没有享受到“区”的待遇。这对于既要承担城区建设责任，又要履行农业县管理职能的鼎城区来说，的确是一道难题。

　　三、建议

　　随着长江经济带建设逐步升温，环洞庭湖生态经济区上升为国家战略，我市要紧紧把握契机，顺势而为，大力推进“一江两岸”协调发展。

　　（一）转变观念，统一认识。

　　认识是行动的先导，只有科学的认识，才有正确的行动。破解制约两岸协调发展难题的关键就在于观念的转变。建议市委市政府从战略的层面提升对“一江两岸”协调发展的认识，站在全市的高度，结合“十三五”规划的制定和环洞庭湖生态经济区建设，把“一江两岸”协调发展作为发展战略来推动，牢固确立大城区理念，加强统筹协调，推进沿江发展。市直相关部门要以支持两岸协调发展为己任，增强服务意识，加强协调配合。要加大对这一战略的宣传力度，为推进两岸协调发展营造浓厚氛围。鼎城区要彻底放弃“常德县”情结，主动融入“一江两岸”协调发展，良性互动、乘势而上、一体发展。

　　（二）科学规划，合理布局。

　　推进“一江两岸”协调发展，是一项系统工程和长期任务。要立足当前，着眼长远，科学安排，统筹兼顾。九江市历来重视沿江开发开放，沿江地区在全省区域发展格局中的作用日益凸显，目前，区域枢纽大港地位初步形成，临港重化产业集聚取得突破，现代化滨江大城市傲然挺立长江之滨。为了在新的起点上实现更大跨越，江西省发改委、九江市人民政府会同中国科学院南京地理与湖泊研究所联合编制《九江沿江开放开发总体规划（修编）》，这为新一轮沿江开发奠定了坚实基础。

　　他山之石，可以攻玉，协调发展，为时未晚。《常德市城市总体规划(2009mdash;mdash;2030)》明确指出中心城区包括武陵区全部行政辖区，鼎城区、常德经开区和柳叶湖的部分乡镇。中心城区决定着城市的形象、品味和功能。推进新型城镇化，增强城市竞争力、辐射力和带动力，关键在做靓中心城区。我市要着眼建设泛湘西北现代化区域中心城市的定位，明确主体功能区、城市空间布局和产业空间布局，建立差异化的政策体系，促进主体功能定位清晰、生产要素优化配置、人与自然和谐相处。建议尽快出台《常德市“一江两岸”协调发展总体规划》，将“一江两岸”各类规划编制纳入市城区整体统筹，强化“一江两岸”空间布局、产业发展和功能塑造有机衔接。根据区域资源禀赋和环境承载能力、发展基础与潜力，按照“区别对待、分类指导”的原则，建立相应的财政、投资、土地、产业、人口管理、绩效考核等政策体系，引导经济、人口、资源在空间上的优化配置。江北城区应重点发展总部经济、高端商贸、文化旅游和新型服务业，江南城区应重点打造以新型工业、现代物流业、中心商务区为主的现代化新城。加快武陵区、鼎城区两区的“退二进三”步伐，优化产业结构；常德经开区以园区攻坚为动力，推动常德经开区二次创业，形成主导产业清晰、布局相对集中的园中园产业格局；鼎城区紧抓湖南省发展临空临港产业的机遇，打造斗姆湖临空产业园。

　　“一江两岸”协调发展，既是经济社会的协调发展，更是人与自然的协调发展。无论是九江市八里湖新区建设，还是镇江市南山景区开发，都把生态建设放在城市建设的首位，进入城市，映入眼帘皆的是绿树成荫，鸟语花香，人在湖边游，山居城中央，以人为核心的城镇化建设在这里得到最好的诠释。我市城区自然资源更加丰富多样，“三山”环绕，“三水”交错，共同构成了我市独特的自然生态环境和城市山水风貌，为城市园林绿化建设提供了优越的自然生态条件。在编制“一江两岸”协调发展总体规划过程中，建议以得天独厚的自然环境为基础，以洞庭水乡为特色，按照以人为本的总体要求高起点规划、高标准建设、高水平管理，着力推进常德市生态环境和人居环境建设，形成点、线、面、环相结合的生态园林系统，使“一江两岸”展现出绿色、生态、山水并貌、城景交融的美丽画卷。

　　（三）理顺体制，完善机制。

　　目前，我市已经进入全面深化改革、扎实推进新常德新创业的关键节点。如何做好深化体制机制改革方面的工作，已成为市委市政府必须面对的问题。实现“一江两岸”协调发展的关键之一，就是要摸索出一套科学完善的体制和机制。

　　调整行政管理体制。以转变政府职能为核心，以理顺职责关系为主线，以先行先试、统筹推进、重点突破为原则，紧紧抓住新形势下制约“一江两岸”协调发展的难点问题和深层次体制机制矛盾，探索形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于新型城镇化建设的管理体制和运行机制，激发“一江两岸”全域发展活力，为“一江两岸”协调发展提供强大的动力,努力构建市级全面统筹、部门职责明确、市区层级清晰、市场手段运用充分的行政管理新格局。

调整财税管理体制。科学的财税体制是优化资源配置的制度保障。努力构建权责对等、费随事转的财税体制新格局。按照责权利对等、费随事转的原则，建立“一江两岸”相对统一的土地收益和城建税的分享体制。完善跨区建设的项目土地收益分配机制。

调整城市建管体制。努力构建分工合理、层级明确的城市建设管理新格局。按照重心下移、两级主体、分级管理的原则，对城市建设、管理职能进行整合和归并，明确“一江两岸”在城市建设、管理和经营中的主体角色，充分赋予建设、维护、管理、执法和经营的职能职权。

　　（四）把握机遇，调整区划。

　　党的十八大报告提出：“优化行政层级和行政区划设置”。区划调整，不再是纸上谈兵，我们正迎来前所未有的发展机遇和外部环境。武陵区作为老城区发展饱和，面积狭小，各个区域在定位上不够明显，定位上的雷同使得发展中存在冲突；鼎城区虽为市辖区，但农业人口众多，城市发展阻力较大；常德经开区和柳叶湖旅游度假区虽不是一级行政层级却行使部分行政功能，是管理上的大问题，这些问题都是困扰“一江两岸”的内部障碍，亟待通过调整行政区划予以解决。适时调整行政区划，争取更广阔的发展空间，已成为“一江两岸”人民破除发展桎梏的强烈呼声。

　　2011年8月，安徽省委、省政府作出部分行政区划调整的重大战略决策，将含山县、和县（不含沈巷镇）划入马鞍山市。含、和两县主动融入马鞍山市，提升坐标，拉高标杆，含山县主要经济指标实现了三年倍增，和县连续两年在全省科学发展先进县考核中位居前列，区划大调整迎来区域经济大发展。继北京、上海、天津之后，广州开启了新一轮的行政区划调整。国务院最近批准了广州市的行政区划调整方案，原萝岗区和原黄埔区合并为新的黄埔区，从化市、增城市“撤县并区”，市辖面积7500多平方公里的大广州正在脱颖而出。

　　上有政策支持，下有热切期盼，内有愿望驱动，外有经验借鉴，建议以沅江为界，按城市功能定位，重新调整行政区划。

　　一江两岸协调发展，江南江北共同繁荣。这既是两岸人民翘首以盼的热切期待，更是历史赋予我们责任担当。让我们借力新型城镇化建设东风，开创新常德新创业的新辉煌。